De la centralización al federalismo organizacional

Junto con el desarrollo de la tecnología, la especialización laboral, el creciente incremento de las competencias y el salto en la tasa de escolaridad de la fuerza laboral, la centralización de las decisiones comenzó a quedar fuera de lo que suele llamarse como las “buenas prácticas de la gestión”. Ya no es necesario, en realidad ya no es posible, “pautear al detalle” el quehacer de las personas en una sociedad en que la principal contribución de cada individuo es su aporte reflexivo, sustentado en sus conocimientos y su capacidad de análisis para hacerse cargo de sus responsabilidades de manera proactiva.

La época de la película “Tiempos Modernos” de Chaplin, en que cada trabajador debía hacer única y exclusivamente aquello que se le instruía hacer, fue consistente con la expresión habitual de Fayol a sus operarios: “a usted le pago para que trabaje, no para que piense”; tenía sentido en una época en que el trabajo era precario y, cualquier descuido podía devenir en un nuevo accidente del trabajo, el gran problema de esos años. Por lo mismo, esa instrucción de Fayol, no tenía nada de absurdo ni menos de abusivo. Obligaba a que el trabajador dominara al detalle la tarea que le era asignada y era mejor trabajador el que la “recitaba” de manera más automática y repetitiva.

Pero eso era a comienzos del siglo pasado. Ahora, claramente, aún en los trabajos más rutinarios hay un componente significativo de ejercicio mental, de reflexión y de oportunidades para dotar a la función de la propia “personalidad” del ejecutor de la labor.

Con este cambio comenzó el ocaso del centralismo, por innecesario, pero por sobre todo, porque inhibe el potencial creativo e innovador de los equipos de trabajo y de cada uno de sus integrantes.

Por lo demás, cuando ya dejó de ser trabajo de los “ingenieros” el diseñar al detalle cada faena, hasta su más mínimo detalle (tan magistralmente explicado en la película aludida), y el trabajo, en su sentido amplio, se fue radicando en personas cada vez más cultas, cada vez más competentes, el afán de concentrar las decisiones ha pasado a ser un ejemplo transparente de los miedos y debilidades de las jefaturas. Mientras menos certezas de sus propios dominios tenga una jefatura, más desconfianza existe en la alternativa de delegar en otros, de descentralizar funciones sustantivas.

A mayor autopercepción de incompetencias (habitualmente por cierto que no declaradas ni reconocidas, ni menos asumidas), mayor recelo a abandonar los criterios de gestión centralizada. Y cuando no es este el factor determinante en esta “tentación” por centralizar todo lo que huela a relevante, está el inefable “amor” al poder. Droga entre las drogas, que mediocratiza el potencial de cada colaborador en cualquier organización.

Y acá llego a lo que me importa en este post. La descentralización en el Sector Público. Si uno analiza la formalización presupuestaria de cada año, pero en especial la argumentación para su defensa no queda sino aceptar que estamos muy atrasados. Al final, todos los Servicios Públicos deben aceptar, casi con pleitesía (ver 4ª acepción del Diccionario de la RAE), a lo que piense y resuelva el Ministerio de Hacienda. Así, en estricto rigor práctico, hay dos categorías de Ministerios. La Primera Categoría, integrada solo por Hacienda y, la Segunda Categoría, compuesta por todos los demás ministerios e instituciones gubernamentales.

Y no me refiero al ordenamiento presupuestario que por cierto conlleva la necesidad de una articulación integrada porque todos los recursos provienen del mismo Fisco, sino que a todo el quehacer que nace de dichos flujos de fondos.

Es en esta dimensión donde los espacios de gestión interna van quedando sometidos a los márgenes de flexibilidad en que se logre “convencer” al Ministerio de Hacienda (léase DIPRES) de que tiene sentido técnico tal innovación.

La pregunta natural que emerge es, ¿Cuáles son las competencias técnicas que tienen los profesionales de Hacienda y que, por definición, no poseen los profesionales del resto de las Instituciones Públicas (excepto la Contraloría, que es la otra entidad omnipresente) para asumir tan verticalmente su rol? Hasta dónde he logrado investigar, dicha pregunta no tiene respuesta.

El talento humano, así como la imbecilidad humana, es transversal a las ideas políticas, a los niveles de educación, al sexo y, por cierto a las organizaciones. En todos los niveles y tipologías de clasificaciones se pueden encontrar ambos tipos de comportamientos.

Es decir, no hay argumentos técnicos que avalen esa suerte de soberbia organizacional que a veces (mucho más que lo deseable, por cierto), emerge de los edificios de la calle Teatinos en que están ambas entidades superpoderosas.

Y no corresponde que sea porque no puede serlo. Leonard Mertens, uno de los grandes constructores del Enfoque por Competencias, en su libro “Productividad en las Organizaciones” (CINTERFOR, 2001) señala, citando a Shumpeter, que “la creatividad y el liderazgo del empresario (me parece válido extrapolar a cada trabajador) son la fuente de la innovación y la productividad”, y, en otra parte señala que, como consecuencia de la globalización de los mercados y las características de la nueva tecnología, la relación entre formación y productividad adquiere una dimensión más dinámica y menos predecible.

En suma, parece razonable concluir que la relación entre diseño y desempeño no es estática y, por lo mismo, todo esfuerzo de planificación debe hacerse cargo de esta variabilidad y de estas incertezas que hay que abordar sobre la marcha. En un escenario como este, la dependencia de criterios de gestión centralizada, es una barrera entorpecedora que permite perseverar en juicios respecto de la Administración Pública, como burocrática. (En homenaje a Weber, que creó este concepto, con premisas totalmente vigentes en el día de hoy, me parece mejor hablar derechamente de “burrocracia”).

La descentralización aparece así como la receta natural para enfrentar la dinámica de este siglo XXI. Pero la descentralización en lo sustantivo, no en lo accesorio; la descentralizacíón que se enfoque aplicando la Ley de Pareto (80/20), es decir, que permita márgenes de maniobra respecto del 20% relevante y fundamental, y no solo en el 80% complementario.

Tal vez, el punto es que, si bien la descentralización político administrativa es una solución estupenda para países como el nuestro, unitarios y presidenciales, para los temas de gestión hay que dar un paso adicional y pensar en una lógica de federalismo organizacional, en que luego de acordado todo lo que da unicidad al país, lo que asegure el soporte financiero equilibrado para todo el país, se avance hacia una mucha mayor autonomía en la operación. Ya recordaré a qué autor leí sobre el punto, pero un analista hace el símil hacia los tréboles, en cuanto cada hoja tiene una suerte de autonomía total de existencia, como no sea por el tallo que la nutre. Extrapolando, ese tallo son el Estado unitario y las grandes políticas que se definan en el Gobierno, y las hojas, en rigor debería ser cada entidad, al margen del punto geográfico en que esté instalada, que por dominar de manera integral su particular “negocio” es la más calificada para adecuar, ordenar y reordenar sus recursos y prioridades, para lograr los objetivos de Gobierno para los cuales ha ello sus promesas de cumplimiento, en una dimensión en que es más esperable que las cumpla por esa mayor libertad para hacerse cargo de las variables que emergen de una realidad que, como se ha dicho es mucho más dinámica y mucho menos predecible que lo que la mejor planificación pueda permitir.

El tema es controversial y acepto que se sostenga que lo he tratado de manera superficial. Ya volveré sobre él más adelante.

Capacitación 2 - Cómo el tema llegó a SENCE.

Uno de los libros de David Fischman relata la historia de “un maestro que movía sus manos junto a una vela encendida, en una habitación iluminada, le preguntó a su discípulo qué era lo que veía. Este respondió: “veo tus manos moviéndose”. El maestro apagó la luz dejando la vela encendida y preguntó: “¿Qué ves?”. El alumno contestó: “veo el reflejo de tus manos contra la pared. Parecen sombras de animales gigantes”. Luego, el maestro apagó la vela y le preguntó de nuevo qué veía. El discípulo respondió: “No veo nada”. Entonces el discípulo le explicó. “Discípulo, lo mismo ocurre en la realidad: nuestra visión depende del nivel de iluminación que tengamos en nuestra vida”. (En “El Líder Interior”, Ed. Aguilar, 2005, pág. 75).

La historia me hizo recordar lo que tal vez, por cierto de manera no tan metafórica, le ocurrió al Comité Técnico que se constituyó para hacer realidad lo que se había acordado meses antes en el marco de las conversaciones del Gobierno de Eduardo Frei, con la ANEF, que se tradujo en el primer gran acuerdo bipartito para el Sector Público, post recuperación de la democracia. En ese acuerdo, se había establecido que el Sector Público, en materia de capacitación debería ir hacia la realidad del Sector Privado, esto es, ocupar en este aspecto el 1% de las planillas de remuneraciones. Todo esto, durante el año 1996.

El mencionado Comité Técnico, liderado por Claudio Orrego, actual Alcalde de Peñalolén, como líder del Programa de Reforma y Modernización del Estado, e integrado por representantes del Ministerio del Trabajo (SENCE), de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), de Hacienda (DIPRES), de Economía y de la Secretaría General de Gobierno, en una de sus primeras reuniones, destinadas a definir la política de capacitación, se hizo una pregunta clave: “¿Qué ocurre en la actualidad en materia de capacitación del Sector Público?.

Quien podía responder esa cuestión era la SUBDERE dado que, por aquel tiempo, revisaba y aprobaba (o rechazaba) los planes de Capacitación de los Servicios Públicos. Desconozco los criterios que ocupaba la SUBDERE y tiendo a pensar que su rol en tal sentido, se explicaba en función de su responsabilidad por el Desarrollo Administrativo del país, al haber heredado esa parte del quehacer de la CONARA (Comisión Nacional para la Reforma Administrativa), vigente durante la dictadura.

Lo concreto es que la SUBDERE no tenía la respuesta a este asunto esencial (y aquí es bueno recordar que la realidad tecnológica del país era inmensamente distinta a la actual, por su precariedad y por lo incipiente de su desarrollo. - Más de algún lector recordará que por ese tiempo, aún había que pedir permiso a Hacienda para comprar un computador de escritorio, o una impresora). Se sabía que desde el año 1990, se había creado una glosa para destinar recursos para la capacitación, luego que este tema, en el mundo público había sido casi eliminado de las preocupaciones propias de la gestión, por el Gobierno Militar, cuando dejó de existir la ENA (Escuela Nacional de Adiestramiento, que me trae recuerdos imborrables pues ese fue mi primer lugar de trabajo, casi profesional, dado que llegué cuando aún era estudiante de Administración Pública).

Hasta esa reunión llegó el Comité Técnico, en lo relativo a la capacitación. Se dieron cuenta que, como lo enseñó el maestro del primer párrafo de este post, sin luz, en este caso, la que aporta la información, era imposible formular políticas de manera responsable. Esta humildad que solo emerge con el conocimiento y con la ausencia de dictaduras o autoritarismos intelectuales, fue la que llevó a detener el proceso hasta no tener información … y fue la que llevó el tema al SENCE.

AL SENCE se le encargó que acumulara y consolidara los datos de la capacitación que estaban realizando los Servicios Públicos durante ese año 1996, y de ahí hacia adelante.

¿Porqué a esta institución?. Es posible aventurar dos fundamentos que explican esta designación: (1) Ya por ese tiempo, la SUBDERE estaba orientando todos sus esfuerzos al macro tema del desarrollo regional y no tenía mayor ingerencia en los temas de gestión; (2) SENCE, tenía experiencia en el procesamiento de información vinculada a la capacitación por su rol de gestión de la franquicia tributaria para este mismo fin en el sector privado.

Así apareció el SISPUBLI, como la solución informática a este requerimiento. Yo lo conocí cuando trabajaba en el área de capacitación de la Dirección del Trabajo y llegó un joven experto del SENCE, Rodrigo Pasmiño, para darnos las instrucciones de cómo teníamos que cargar los datos en un disquete que nos llegaría formalmente y que nosotros, como todos los demás Servicios Públicos, debíamos reenviar trimestralmente con los datos de lo realizado en el periodo. Efectivamente, días después llegó ese programa computacional de nombre tan raro (después aprendí que significaba “sistema público”) y comenzamos el trabajo de cargar la información. Como todo proceso nuevo, al principio fue lento, pero pronto ya había destreza en la persona que quedó a cargo de la tarea. Mientras solo fue cargar datos, no hubo mayores contratiempos. Estos llegaron cuando la Directora Nacional del Trabajo de la época, María Ester Feres, nos pidió una estadística sobre lo realizado durante 1996.

Y llegaron los problemas porque, para no duplicar tareas, habíamos suspendido la mantención de planillas (no recuerdo si ya eran en Excel, o aún existía el Quatro Pro) porque todo estaba quedando en el flamante “sispubli”, y no tenía sentido hacer dos veces la misma tarea de registro de la información. De la tranquilidad, a la franca y total molestia pasaron pocos minutos. Descubrimos que el sistema era solo un “recaudador” de información que carecía de herramientas para usar internamente la información. La única manera era imprimir todo lo registrado y, luego, con lápiz y papel comenzar a configura la estadística solicitada. Pero hasta la impresión en papel era una frustración importante porque el sistema solo permitía hacerlo en formularios continuos y … en impresora de carro ancho. Impresoras que, Murphy mediante, ya no se ocupaban en esas oficinas de la Dirección del Trabajo.

El problema puntual lo resolvimos internamente pero el desagrado por ese sistema informático ya estaba instalado y, con mayor razón, cuando al conversar con colegas de otros Servicios tenían la misma molestia.

En conversaciones sucesivas con Rodrigo Pasmiño, le sugerimos que trataran de mejorar el sistema, llevándolo más bien a ser un instrumento de gestión de la capacitación, y no solo un “recogedor de datos”. En eso estaba yo junto con otros colegas, cuando partió a SENCE mi Jefe, Gustavo Rayo, reclutado por Ignacio Larraechea, y, muy luego, me llamó diciéndome que porqué mejor, en vez de reclamar me iba a ese Servicio y asumía, junto con otras tareas, este tema.

Lo concreto es que, como casi siempre ocurre, sin pedirlo, tuve el privilegio de asumir un tema que resultó en una mis “pegas” más entretenidas, relevantes y desafiantes, profesionalmente hablando. Lo primero que aprendí fue la gran calidad técnica de Rodrigo Pasmiño, a quien cuestioné (infundadamente por cierto) en la época de la versión 1.0 del sispubli. Este caso es un buen ejemplo de que los buenos profesionales, para poder desplegar con calidad sus competencias, requieren de explicaciones claras acerca de lo que se espera de ellos. Si no está el tiempo para esta conversación primaria de contexto, y hay presión por los plazos, o los estilos de jefaturas son con tendencia al autoritarismo, el riesgo de hacer muy bien lo que en realidad no sirve de mucho, es elevado.

La versión 2.0 del sispubli, se comenzó a hacer cargo de esta brecha comunicacional, intra SENCE, y también hacia los Servicios, que los comenzamos a ver como nuestros clientes y, por lo mismo, más que observarlos como quienes tenían la tarea de enviarnos datos, nos esforzamos porque esa aplicación, aún en disquete, fuese una herramienta tan útil para la administración de la capacitación interna, que motivara a los encargados de capacitación a usar este medio y, como acción posterior, que nos enviaran los antecedentes. Así, SENCE podía tener lo que necesitaba: información para la toma de decisiones del Comité Técnico… comité que en, estricto rigor, nunca más se reunió, dado que hubo un cambio de actores y de prioridades del Gobierno.

Pero, volviendo a la paradoja del maestro y la luz, a partir de ese trabajo ya hubo información para entender y explicar la capacitación del Sector Público. El qué hacer con esa información era un asunto adicional y, de hecho, en no pocas instituciones, esta aplicación computacional se transformó en el primer soporte informático para la gestión de sus recursos humanos.

En suma, SENCE entró al tema de la capacitación del Sector Público, simplemente por la operación de un sistema computacional. Nada más. Es claro que en el tiempo trascendió con mucho a ese rol, pero siempre, todo, articulado en torno al sispubli, como soporte esencial de esta gestión.

Nunca más se reunió el Comité Técnico, pero hoy existe el PMG, existe la exigencia de avanzar hacia la certificación de calidad, en fin, los pasos que se dieron después, fueron más simples, más fluidos, más globales a partir de la búsqueda de la respuesta a la pregunta: ¿Qué ocurre en la actualidad en materia de capacitación del Sector Público?, que se inició en 1996.

En otros post escribiré del proceso desarrollado desde 1997, en cuanto a cifras, metodologías, números, tecnología y otros que se me ocurran.

Por ahora, suficiente.

10 enero 2006